Por Patricio Maraniello(*)
SUMARIO: I. Introducción. II. Corrupción y expoliación. III. Acciones del Estado frente a la corrupción. 1. Acciones preventivas.2. Acciones penales y administrativas. 3. Acciones de recupero.IV. Órganos contra la corrupción en el derecho comparado.1. España.2. Francia.3. México. V. Regulación Internacional. Corte Internacional de Justicia. VI. Regulación Nacional. 1. Oficina Anticorrupción.2. Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. a. Fiscal Nacional de Investigación Administrativa. b. Fiscales Generales de Investigaciones Administrativas. c. Fiscales Generales Adjuntos y Fiscales de Investigaciones Administrativas. VII. Organismos Anticorrupción Provinciales. 1. Provincia de Buenos Aires.2. La Pampa. 3. Chaco4. Río Negro. 5. Mendoza. 6. Entre Ríos. 7. Misiones. 8. Santa Fe. 9. Tierra del Fuego.10. Córdoba. VIII. Organismos anticorrupción municipales. 1. Municipalidad de La Matanza. 2. Municipalidad de Morón. 3. Municipalidad de Rosario. IX. Fiscalía de Investigaciones Administrativas en la Ciudad de Buenos Aires. X. A modo de reflexión final.
I. Introducción
La corrupción es uno de los flagelos más serios del último siglo, si tenemos en cuenta que el dinero que debería estar destinado al bienestar de los ciudadanos, al mejoramiento de la sociedad, a paliar las desigualdades, a superar el hambre y a la protección de la salud de todos los habitantes del país, se destina al enriquecimiento ilegítimo de los funcionarios públicos.
Sin embargo, la administración pública, los funcionarios o servidores públicos no son el único sector social de un país capaz de realizar acciones calificadas de corruptas. “Transparencia Internacional”, una organización dedicada al estudio de la corrupción, está abordando actualmente otros sectores, participando en la elaboración de lineamientos para los bancos privados en contra del lavado de dinero o en la creación de un estándar de integridad para las empresas privadas.
Entre los factores más importantes de incremento de la corrupción podemos citar la concentración del poder político en las manos del Ejecutivo, el surgimiento entre las autoridades elegidas y los funcionarios de un tipo de relaciones basado sobre la lealtad personal más que sobre la lealtad hacia las instituciones, la persistencia de ciertas formas de clientelismo político, el carácter inadecuado de los procedimientos de control, y la ausencia —en ciertos momentos— de un consenso político claro sobre la necesidad de reaccionar con firmeza respecto de estas prácticas.
Durante el siglo pasado, en la búsqueda de soluciones se crearon órganos e instituciones encargadas de atemperar los hechos de corrupción, como por ejemplo, las fiscalías anticorrupción, con normas jurídicas y tratados internacionales que regularon dicha funcionabilidad.
Si bien muchos autores lo asimilan al rol del ombudsman, lo ciertos es que la fiscalía y aquél son órganos totalmente disímiles, desde su ubicación en la estructura del poder, hasta sus competencias por razón de la materia, sus procedimientos y, finalmente, los resultados de sus intervenciones.
Al respecto, debemos decir que la Ciudad de Buenos Aires, a pesar de tener normas y jurisprudencia de vanguardia, carece de un organismo que en forma activa tome las banderas de la lucha contra la corrupción, como lo desarrollaron varios países (Por ej.: España, Francia, Italia y México), e incluso la Nación, aunque con varios altibajos en su funcionamiento.
Por lo tanto, un paso importante que debe tomar indudablemente la Ciudad de Buenos Aires es la creación de la Fiscalía Especial de Investigaciones Administrativas, cuyo análisis y desarrollo se efectúa a continuación.
II. Corrupción y expoliación
Existen muchas definiciones de corrupción, y pronunciamientos de especialistas acerca de la imposibilidad de ofrecer un concepto académico de ese mal, y proponen, en cambio, listar los actos corruptos. Quienes así opinan se apoyan —entre otras cosas— en las convenciones internacionales, que no contienen una definición de corrupción, sino una enumeración de los compromisos de los Estados de penalizar determinadas conductas. Sin embargo, las convenciones omiten un concepto académico de corrupción, no porque sea imposible encontrarlo, sino porque tal misión no estaba entre los objetivos de esos acuerdos. Bastantes inconvenientes antecedieron al consenso respecto de las pocas definiciones que existen en esas convenciones sobre términos mucho más específicos y simples que el de corrupción, pero que resultaban imprescindibles precisar, tales como “función pública” y “funcionario público”. Los redactores no iban a embarcarse, en aquellas jornadas, en una definición de un concepto tan amplio y discutible como el de corrupción, sobre todo cuando resultaba innecesario[1].
La organización “Transparencia Internacional” parece haber corregido su concepto de corrupción, a la que caracterizaba como el abuso de una función pública en beneficio privado. En la actualidad, se refiere a ella como el abuso del poder encomendado para obtener beneficios privados, lo cual se ajusta más a la realidad. El presidente de un club, el gerente de una empresa, el administrador de un consorcio, un abogado respecto de su cliente o un tutor respecto de su tutelado pueden cometer actos de corrupción si traicionan la confianza que les dispensó su mandante en beneficio propio o de un tercero para quien no estaba legalmente destinado. Esto es lo que hace de la corrupción una conducta repugnante: la traición a la confianza dispensada.
La corrupción implica siempre una traición, y eso es lo que la distingue de otros ilícitos o actos inmorales[2].
El artículo VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción (en adelante CICC)[3] considera que son actos de corrupción:
a.El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
b.El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
c.La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;
d.El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo; y
e.La participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo.
Si bien la Convención describe taxativamente los actos de corrupción, el inciso 2° del artículo citado establece que también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados parte, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella.
Por otra parte, la Convención, en su artículo IX, determina que los Estados parte deberán adoptar las medidas necesarias para tipificar en su legislación, como delito, el incremento del patrimonio de un funcionario público con significativo exceso respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificado por él.
Entre aquellos Estados parte que hayan tipificado el delito de enriquecimiento ilícito, éste será considerado un acto de corrupción para los propósitos de la presente Convención.
Aquel Estado parte que no haya tipificado el enriquecimiento ilícito brindará la asistencia y la cooperación previstas en esta Convención, en relación con este delito, en la medida en que sus leyes lo permitan.
Resulta importante destacar que la corrupción llegó en esta década a un nivel tal que dio un salto cualitativo y cambió su naturaleza para llegar a ser expoliación. A diferencia de los actos de corrupción más conocidos y cuyo objetivo consiste en la obtención de un soborno para permitir hacer o conservar un negocio, la expoliación representa la apropiación del negocio mismo por el gobernante[4].
III. Acciones del Estado frente a la corrupción
El Estado accionará contra todo funcionario público que realice algún tipo de acto de corrupción de los descriptos en el punto anterior. Resulta muy importante saber con exactitud la extensión del término funcionario público.
Para ello debemos recurrir al art. 2.a) de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción[5], en el cual se considera como funcionario público a:
I)Toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigüedad de esa persona en el cargo;
II)Toda otra persona que desempeñe una función pública, incluso para un organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público, según se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico de ese Estado Parte;
III)Toda otra persona definida como “funcionario público” en el derecho interno de un Estado Parte. No obstante, a los efectos de algunas medidas específicas incluidas en el capítulo II de la presente Convención, podrá entenderse por “funcionario público” toda persona que desempeñe una función pública o preste un servicio público según se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico de ese Estado Parte.
En primer término, se observa que la referencia a funcionario público incluye también a los empleados públicos, al hablar de toda persona que ocupa un cargo en algún poder del Estado. En segundo lugar, se considera funcionario público a cualquier persona que desempeñe una función pública; aquí se aleja del aspecto formal para fijar más los aspectos funcionales. Si bien los presupuestos mínimos están dados en los puntos señalados, en el punto iii) encontramos la posibilidad de que los Estados Parte puedan ampliar esta definición para poder incluir a otras personas como funcionarios públicos.
En cuanto a la actuación del Estado frente a la corrupción, la podemos dividir en etapas: primero la prevención, después la penalización y luego la recuperación de los activos apropiados por medio de actos corruptos[6].
1. Acciones preventivas
La acción preventiva del Estado deberá desarrollarse sobre la base de la desregulación —con control—, la descentralización, la sistematización de información y la educación.
Para ello, es necesario implementar, por un lado, una inteligente reingeniería del sistema administrativo que comprenda —pero no exclusivamente— la desregulación de todos los aspectos legales que puedan ser alivianados sin menoscabo del control, a fin de evitar los “peajes” que favorecen la corrupción en todos los lugares del mundo. En forma paralela a la desregulación o como parte de ella, el poder debería ser descentralizado de una forma tal, que resulte imposible volver a concentrarlo.
Y, por supuesto, la educación será siempre la mejor herramienta de prevención, no sólo para los gobernantes, sino para todos los ciudadanos. La educación es también un deber de los padres hacia sus hijos, no solamente conversando acerca del aspecto negativo de esa conducta, sino también tomando ciertas actitudes elementales, mostrando que las cosas se consiguen con esfuerzo propio, respetando a los demás y a nuestras instituciones, que es una forma más de respetarse a uno mismo. La moral se mide por los medios empleados. Las malas actitudes son las que verdaderamente quedan grabadas en la mente de los niños, mientras que las buenas conductas son las que forjaran buenos ciudadanos el día de mañana.
Otra forma de prevención es la creación de un órgano que acumule y sistematice esos datos; los jueces pueden alimentar ese archivo y, a su vez, recurrir a él cada vez que lo necesiten, y así se evitaría que cada juez que investiga a un imputado o a una organización delictiva tenga que repetir la investigación que ya llevó a cabo otro magistrado. Datos tales como las auditorías sobre el patrimonio, las relaciones de parentesco de los imputados y sus vinculaciones con prestanombres, las sociedades que ellos integran o integraron, por ejemplo, son frutos de investigaciones que requieren mucho tiempo. Su reiteración en cada investigación demanda un esfuerzo inútil, que retrasa la marcha del proceso y lo pone en riesgo de prescripción[7].
El monitoreo del patrimonio de los funcionarios y otras nuevas funciones que conviene asignarle resultan exigencias necesarias para su viabilidad. La prevención se ejerce por medio de dictámenes sobre situaciones dudosas, conforme al modelo tomado de la United States Office of Government Ethics, en un acuerdo con la cual se creó en la Argentina la Oficina Nacional de Ética Pública, en 1997, sucedida después por la Oficina Anticorrupción. Esta función es cumplida actualmente por dicho organismo[8].
El intercambio con organismos de seguridad y la admisión de denuncias anónimas sobre patrimonios no declarados es otro elemento importante para la prevención.
Finalmente, el artículo III de la Convención Interamericana contra la Corrupción conviene en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
1.Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.
2.Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta.
3.Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades.
4.Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.
5.Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.
6.Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción.
7.Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Parte.
8.Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.
9.Órganos de control superior con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
10.Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción.
11.Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
12.El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público.
2. Acciones penales y administrativas
La penalizacióndemanda una justicia activa y no comprometida con la administración saliente (ni con la entrante), la cooperación de distintas fuerzas sociales para aportar pruebas y la puesta en marcha de los mecanismos de cooperación previstos en las convenciones internacionales. También la restauración de las funciones que perdieron importantes órganos de persecución penal.
El delito de expoliación debe ser introducido como tipo penal, ya que hoy es encarado desde otros tipos penales que permiten sólo un enfoque colateral del problema. Algunos delitos, como la violación de los deberes de funcionario público, por ejemplo, tienen penas inexplicablemente bajas. Y lo que resulta increíble es que en el delito de cohecho no está penalizado, el requerimiento de un soborno por el funcionario, sino que sólo se ataca, y de modo deficiente, desde el tipo penal de las exacciones ilegales. Hay iniciativas en marcha sobre estos aspectos en el Congreso[9].
Por su parte, el artículo 30 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (en adelante CNUCC) nos indica que:
1. Cada Estado Parte penalizará la comisión de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con sanciones que tengan en cuenta la gravedad de esos delitos.
2. Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para establecer o mantener, de conformidad con su ordenamiento jurídico y sus principios constitucionales, un equilibrio apropiado entre cualesquiera inmunidades o prerrogativas jurisdiccionales otorgadas a sus funcionarios públicos para el cumplimiento de sus funciones y la posibilidad, de ser preciso, de proceder efectivamente a la investigación, el enjuiciamiento y el fallo de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.
3. Cada Estado Parte velará por que se ejerzan cualesquiera facultades legales discrecionales de que disponga conforme a su derecho interno en relación con el enjuiciamiento de personas por los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención a fin de dar máxima eficacia a las medidas adoptadas para hacer cumplir la ley respecto de esos delitos, teniendo debidamente en cuenta la necesidad de prevenirlos.
4. Cuando se trate de delitos tipificados con arreglo a la presente Convención, cada Estado Parte adoptará medidas apropiadas, de conformidad con su derecho interno y tomando debidamente en consideración los derechos de la defensa, con miras a procurar que, al imponer condiciones en relación con la decisión de conceder la libertad en espera de juicio o la apelación, se tenga presente la necesidad de garantizar la comparecencia del acusado en todo procedimiento penal ulterior.
5. Cada Estado Parte tendrá en cuenta la gravedad de los delitos pertinentes al considerar la eventualidad de conceder la libertad anticipada o la libertad condicional a personas que hayan sido declaradas culpables de esos delitos.
6. Cada Estado Parte considerará la posibilidad de establecer, en la medida en que ello sea concordante con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, procedimientos en virtud de los cuales un funcionario público que sea acusado de un delito tipificado con arreglo a la presente Convención pueda, cuando proceda, ser destituido, suspendido o reasignado por la autoridad correspondiente, teniendo presente el respeto al principio de presunción de inocencia.
7. Cuando la gravedad de la falta lo justifique y en la medida en que ello sea concordante con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, cada Estado Parte considerará la posibilidad de establecer procedimientos para inhabilitar, por mandamiento judicial u otro medio apropiado y por un período determinado por su derecho interno, a las personas condenadas por delitos tipificados con arreglo a la presente Convención para:
a) Ejercer cargos públicos; y
b) Ejercer cargos en una empresa de propiedad total o parcial del Estado.8. El párrafo 1 del presente artículo no menoscabará el ejercicio de facultades disciplinarias por los organismos competentes contra empleados públicos.
9. Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará al principio de que la descripción de los delitos tipificados con arreglo a ella y de los medios jurídicos de defensa aplicables o demás principios jurídicos que regulan la legalidad de una conducta queda reservada al derecho interno de los Estados Parte y de que esos delitos habrán de ser perseguidos y sancionados de conformidad con ese derecho.
10. Los Estados Parte procurarán promover la reinserción social de las personas condenadas por delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.
Resulta habitual que los órganos anticorrupción procuren detectar posibles transgresiones a normas administrativas y/o penales. En el primero caso se da inicio a un sumario administrativo, que será instruido por las autoridades administrativas correspondientes, y si la sospecha indica una posible conducta delictiva, se presentará la correspondiente denuncia ante la justicia penal. Luego de ello las situaciones varían, pues en algunos casos el órgano anticorrupción es querellante o impulsor de la acción, y en otros, es un mero supervisor y controlador de las actuaciones.
3. Acciones de recupero
La recuperación de activos apropiados por medios de actos corruptos hace necesaria la participación de la sociedad civil y de probables fuentes extranjeras de información, a cuyo fin deberían establecerse estímulos, tal como lo prevé la Convención Interamericana contra la Corrupción, en su artículo 3º, inciso 11.
Una ley que dio gran resultado en los Estados Unidos para la recuperación de activos perdidos por el Gobierno a causa de actos de corrupción o despilfarro es la False Claim Act. Dentro de esa norma, hay una disposición denominada Qui Tam, que es una abreviación de la frase: “Qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur”[10].
Gracias a esa norma, tanto los particulares como las organizaciones de la sociedad civil pueden presentarse ante los tribunales y litigar para la recuperación de dinero perdido por el Gobierno a causa de la corrupción de sus funcionarios. Quienes resultan exitosos en ese intento reciben entre el 15% y el 25% de los activos recobrados. De tal manera, hay organizaciones que hacen de esta ley su modo de vida, y así se multiplican los controles sin aumentar la burocracia[11].
Habida cuenta de la enorme cantidad de recursos que se supone pudieron haber obtenido los funcionarios o sus testaferros a causa de actos de corrupción y derivados a cuentas en el exterior o invertidos en inmuebles y otros bienes, resulta imprescindible y urgente una legislación similar que no excluya de las recompensas a ciudadanos de otros países.
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en su artículo 51, establece que “la restitución de activos es un principio fundamental de la presente Convención y que los Estados Parte se prestarán la más amplia cooperación y asistencia entre sí a este respecto”.
Mientras que el artículo 53 describe las medidas para la recuperación directa de bienes:
a)Cada Estado Parte, de conformidad con su derecho interno adoptará las medidas que sean necesarias a fin de facultar a otros Estados Parte para entablar ante sus tribunales una acción civil con objeto de determinar la titularidad o propiedad de bienes adquiridos mediante la comisión de un delito tipificado con arreglo a la presente Convención;
b)Adoptará las medidas que sean necesarias a fin de facultar a sus tribunales para ordenar a aquellos que hayan cometido delitos tipificados con arreglo a la presente Convención que indemnicen o resarzan por daños y perjuicios a otro Estado Parte que haya resultado perjudicado por esos delitos; y
c)Adoptará las medidas que sean necesarias a fin de facultar a sus tribunales o a sus autoridades competentes, cuando deban adoptar decisiones con respecto al decomiso, para reconocer el legítimo derecho de propiedad de otro Estado Parte sobre los bienes adquiridos mediante la comisión de un delito tipificado con arreglo a la presente Convención.
IV. Órganos contra la corrupción en el Derecho comparado
Cualquiera fuera la denominación que adquieren los órganos encargados de prevenir y sancionar la corrupción en el derecho comparado, lo más importante, según el artículo 6° de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, es que cada Estado Parte les otorgue la independencia necesaria, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida. Deben proporcionárseles los recursos materiales y el personal especializado que sean necesarios, así como la capacitación que dicho personal pueda requerir para el desempeño de sus funciones.
Cada Estado Parte comunicará al Secretario General de las Naciones Unidas el nombre y la dirección de la autoridad o las autoridades que puedan ayudar a otros Estados Parte a formular y aplicar medidas concretas de prevención de la corrupción.
1. España
La presión social, como resultado de la revelación de los grandes casos de corrupción de los años noventa, llevó a España a la adopción de muchas medidas conducentes a hacer frente a este fenómeno. La más relevante, entre ellas, es la Fiscalía Especial para la Represión de los Delitos Económicos Relacionados con la Corrupción —conocida actualmente como la Fiscalía Anticorrupción—, creada a través de la ley 10/1995, del 24 de abril, que inició sus actividades a comienzos de 1996[12].
Este organismo forma parte del Ministerio Público español con el cual comparte diversas características, en especial la amplia base legal de sus actividades, conforme al artículo 124 de la Constitución[13] y al Estatuto del Ministerio Público[14].
La Fiscalía Anticorrupción mantiene un carácter pluridisciplinario, lo que la distingue de otras fiscalías, apoyándose en las unidades especializadas que fueron destacadas por el Fisco (tres inspectores y seis inspectores adjuntos), por la Unidad de Apoyo de la Inspección Administrativa General de la Función Pública (dos inspectores y tres administradores) y por la Guardia Civil o Gendarmería y la Policía Nacional o Policía Judicial (veinticinco oficiales).
La combinación de agentes venidos de diferentes ramas de la Administración, bajo la exclusiva autoridad del Procurador General de esta Fiscalía, representa una nueva orientación en relación con los métodos tradicionales de funcionamiento de las instituciones judiciales españolas[15], y sirvió de modelo a otros países europeos.
Con recursos que provienen del presupuesto del Ministerio público, los que a su vez forman parte del presupuesto del Ministerio de Justicia, la Fiscalía Anticorrupción está compuesta por:
.Un Procurador General escogido por el Gobierno, después de una consulta al Consejo Fiscal y a propuesta del Procurador General del Estado.
.Un Fiscal de Sala, por un Teniente Fiscal de la categoría segunda y por los Fiscales que determine la plantilla, que podrán pertenecer indistintamente a las categorías segunda o tercera[16].
.Procuradores formados en criminalidad económica, fraude fiscal, derecho administrativo y tributario.
.A través de su Unidad Fiscal mantiene un enlace directo con la base nacional de datos del Fisco, que contiene el detalle de las declaraciones de renta de todas las personas naturales y jurídicas de España por los últimos seis años.
.Por otro lado, tiene acceso a otras bases de datos de autoridades públicas, incluso las de las fuerzas de orden.
La competencia de la Fiscalía Anticorrupción se refiere a dos categorías de delitos, en principio independientes la una de la otra:
.las infracciones cometidas por agentes públicos en el ejercicio de sus funciones oficiales, y
.las de tipo económico, no necesariamente cometidas por aquellos funcionarios. Se encuentran establecidos en el artículo 18, párrafo 3 de la ley 10/1995, del 24 de abril:
.Delitos contra la Hacienda Pública, el contrabando y las infracciones al control de cambios;
.Delitos de prevaricación;
.Delitos de abuso o uso indebido de información privilegiada;
.Malversación de fondos públicos;
.Fraudes y exacciones ilegales;
.Delitos de tráfico de influencias;
.Delitos de cohecho;
.Negociaciones prohibidas a los funcionarios;
.Ciertas infracciones contra los bienes y el orden socio-económico, según lo establecen las secciones IV y V del Título XIII del Libro II del Código Penal, y
.Delitos conexos con los anteriores.
La Fiscalía Anticorrupción, entonces, tiene una amplia competencia sobre materias de corrupción independientemente de la forma de criminalidad a la que esté asociada. Pero esto no depende sólo de que el delito esté considerado en el listado anterior, sino también de que posea una “importancia particular” conforme con la definición dada por el Procurador General del Estado, de manera general o caso por caso, en virtud de instrucciones específicas. Sin embargo, siempre “la importancia particular” debe ser objetiva y fundarse sobre criterios que sean frutos de la legislación o la jurisprudencia. Por ejemplo, en el caso de infracciones cometidas por funcionarios[17] debe tratarse de personas que gozan del estatuto de alto funcionario, según las disposiciones del artículo 1° de la ley 12/1995, del 11 de mayo, sobre incompatibilidades aplicables a los miembros del Gobierno del Estado y a los altos funcionarios de la Administración General del Estado, así como a sus homólogos de la administración regional, provincial o local.
También influyen, tratándose de funcionarios de menor rango, la complejidad de los hechos, su importancia económica o la inquietud social. Para el criterio cuantitativo se adelantó que, con un criterio flexible, una cifra indicativa de cien millones de pesetas (€ 600.000)[18].
La intervención de la Fiscalía Anticorrupción se realiza en dos frentes:
.El procedimiento de investigación y la intervención en el procedimiento penal.
.El procedimiento de investigación se inicia con la presentación de una querella, sea de un particular, sea de la Administración o de oficio.
Una vez iniciado, la Fiscalía Anticorrupción informa inmediatamente a la Fiscalía que habría sido competente territorialmente, a fin de evitar todo entrecruzamiento de procedimientos. Asimismo, está en la obligación de mantener informado al Procurador General del Estado sobre las materias de que se ocupa y de todo hecho nuevo, especialmente de toda transferencia eventual de competencia[19].
Para su adecuado funcionamiento se le adscribirá una Unidad Especial de Policía Judicial, y cuantos profesionales y expertos sean necesarios para auxiliarla de manera permanente u ocasional.
El Fiscal General del Estado podrá designar uno o varios fiscales de cada Fiscalía para su integración en la Fiscalía Especial para la Represión de los Delitos Económicos relacionados con la Corrupción, en lo que resulta de competencia de ésta.
El Fiscal Jefe de la Fiscalía Especial tendrá, con respecto a aquéllos y sólo en el ámbito específico de su competencia, las mismas facultades y deberes que corresponden a los Fiscales Jefes de los demás órganos del Ministerio Fiscal. Dichos Fiscales deberán informar de los asuntos a que esta ley se refiere al Fiscal Jefe del órgano en que desempeñen sus funciones.
El Fiscal General del Estado remitirá semestralmente un informe a la Junta de Fiscales de Sala del Tribunal Supremo y al Consejo Fiscal sobre los procedimientos en los que intervino la Fiscalía Especial para la Represión de los Delitos Económicos relacionados con la Corrupción.
2. Francia
La legislación francesa que incrimina a la corrupción es considerada muy desarrollada[20]. No cubre solamente las infracciones tradicionales de corrupción activa y pasiva (pots de vin[21]), sino que también se aplica a situaciones que pueden ser calificadas como sus precursoras.
Asimismo, castiga —en relación con las personas depositarias de la autoridad pública o encargadas de una misión de servicio público— la concusión, es decir, el hecho de que reciban o exijan, a título de derechos o contribuciones, impuestos o tasas públicas, una suma que ellas saben que no es debida o que excede lo debido (art. 432.10); el cobro ilegal de intereses (arts. 432.12 y 432.13 del Código Penal francés —refundido en 1994—); y la concesión de ventajas injustificadas o favoritismo (art. 432.14).
Francia cuenta con tres servicios especializados que intervienen en la lucha contra la corrupción:
.el Servicio Central de Prevención de la Corrupción (SCPC)[22],
.la Misión Interministerial de investigación sobre los contratos y los acuerdos de delegación de servicio público (MIEM)[23] y
.la Comisión sobre la transparencia de la vida política[24].
3. México
Entre los artículos 212 y 227, el Código Penal de México establece las figuras de los delitos de corrupción atribuibles a los “servidores públicos”(denominación conforme con la nomenclatura constitucional). Los servidores públicos están definidos en el artículo 212, y los tipos de delitos, en el Título Décimo: Delitos cometidos por Servidores Públicos, y en el Título Décimo Primero: Delitos cometidos contra la administración de justicia.
La Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, creada en diciembre de 2000, incluyó dentro de su marco regulatorio a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, del 13 de marzo de 2002, —con su instrumento de aplicación, el Oficio-Circular de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, por el que se dio a conocer el Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal, del 31 de julio de 2002—, y a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, del 12 de junio de 2002.
En la medida en que el acceso a la información pública gubernamental puede constituirse en un instrumento de prevención y control de la corrupción, los organismos creados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es decir, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, las Unidades de Enlace y los Comités de Información colaboran en estas funciones.
Para quienes creen que la vigilancia sobre las actuaciones del Gobierno por parte de la sociedad es un poderoso mecanismo para combatir la corrupción y que, por lo tanto, defienden el dictado de leyes sobre transparencia y acceso a la información pública gubernamental, el Índice de Percepciones sobre la Corrupción (de la organización Transparencia Internacional) constituye la mejor demostración: los países que presentan los niveles más bajos de corrupción cuentan con leyes de acceso a la información pública, mientras que los más corruptos no tienen leyes de esta naturaleza[25].
Desde esta perspectiva, el caso argentino parece paradigmático. La República Argentina carece de una ley federal sobre acceso a la información pública.
V. Regulación internacional. Corte Internacional de Justicia
El artículo 66 de la CNUCC establece que los Estados Parte procurarán solucionar toda controversia relacionada con la interpretación o aplicación de la presente Convención mediante la negociación.
En el caso de que no pueda resolverse mediante la negociación dentro de un plazo razonable deberá, a solicitud de uno de esos Estados Parte, someterse a arbitraje. Si seis meses después de la fecha de la solicitud de arbitraje, esos Estados Parte no pudieron ponerse de acuerdo sobre la organización del arbitraje, cualquiera de ellos podrá remitir la controversia a la Corte Internacional de Justicia mediante solicitud, conforme al Estatuto de la Corte (párrafo segundo del artículo citado).
Cada Estado Parte podrá, en el momento de la firma, ratificación, aceptación o aprobación de la presente Convención o de la adhesión a ella, declarar que no se considera vinculado, por el párrafo 2 del presente artículo. Los demás Estados Parte no quedarán vinculados por dicho párrafo respecto de todo Estado Parte que haya hecho esa reserva (párrafo 3 del artículo citado).
El Estado Parte que haya hecho una reserva de conformidad con el párrafo 3 del presente artículo podrá en cualquier momento retirar esa reserva notificándolo al Secretario General de las Naciones Unidas.
VI. Regulación nacional
El Código Penal argentino, en el Título XI, tipifica los “Delitos contra la Administración Pública”. El bien jurídico tutelado es el funcionamiento normal, ordenado y legal de la Administración Pública, que puede verse afectada por la conducta corrupta de un funcionario público. Se entiende por funcionario público “a todo aquel que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente” (art. 77 del Código Penal).
Argentina aprobó las mencionadas Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC)[26] y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC)[27]. Además resulta de interés la Convención sobre la Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, suscripta en París, República Francesa[28].
Desde la reforma a la Constitución de 1994, en este país los tratados y los concordatos tienen jerarquía superior a las leyes (art. 75, inc. 22, CN). Surge, entonces, la necesidad de adaptar el derecho positivo argentino a lo que fue legislado como delito en el marco de la CICC y la CNUCC.
Por ejemplo, en el caso del delito tipificado de soborno transnacional (art. VIII, CICC). No existía en el Código Penal argentino y fue incorporado a él, en el artículo 258 bis, a través de la ley 25.188, sobre Ética de la Función Pública.
La CICC también establece la creación, la mantención y el fortalecimiento de órganos de control superior que desarrollen mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas (art. III, pto. 9).
La República Argentina cuenta para ello con seis (6) organismos contra la corrupción:
1.Oficina Anticorrupción.
2.Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas.
3.Unidad de Información Financiera.
4.Sindicatura General de la Nación.
5.Auditoría General de la Nación.
6.Comisión Nacional de Ética Pública.
1. Oficina Anticorrupción (en adelante OA)
Fue creada por la ley 25.233, en 1999, dentro del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Su máxima autoridad es el Fiscal de Control Administrativo, con rango de secretario, secundado por dos subsecretarios, uno de Investigaciones y el otro de Planificación de Políticas de Transparencia. Estos funcionarios son designados y removidos por el Presidente de la Nación, a propuesta del Ministro de Justicia y Derechos Humanos.
En las acciones de la OA, resueltas por el Fiscal de Control Administrativo, es fundamental el principio de oportunidad, a partir de criterios de significación institucional (exceso de poder, desviación de los fines de un organismo, etc.), social (situaciones en las cuales el funcionamiento del organismo tiene un impacto apreciable en la población) y económica (cuestiones relativas a la eficiencia con la cual es administrado un organismo).
La OA puede ser tenida como parte acusadora, ofreciendo, produciendo o incorporando pruebas, así como recurrente cuando la resolución es adversa a sus intenciones. El correspondiente dictamen sobre lo actuado con relación a las transgresiones a normas administrativas debe ser enviado al Ministro de Justicia y Derechos Humanos, a la Procuración del Tesoro de la Nación y al funcionario de mayor jerarquía administrativa de la repartición de que se trate.
2. Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (en adelante FNIA)
Conrado Sadi Massue, primer fiscal de investigaciones, cargo que ocupó durante veinte años, reconoció que es un organismo sin precedentes en nuestra tradición jurídica, cuyo nacimiento se debe a situaciones particulares del país; razón por la cual no resulta de mucha ayuda el derecho comparado, y pesa sobre él, según Noel Maas, una aureola de engendro híbrido administrativo-judicial[29].
Atento a la particularidad por la cual transitó la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas en nuestro país, veremos que varios aspectos de su actual función fueron tomados del derecho comparado, aunque con características muy especiales asumidas en nuestro país[30].
Por medio del decreto-ley 11.265/62 se creó la FNIA, y allí se expresó la necesidad de que “la investigación de las irregularidades administrativas se promueva por órganos permanentes e independientes del Poder Ejecutivo dotados de facultades que aseguren su eficiencia”, destacándose en el inciso d) de su artículo 5°, que en“todo los supuestos, los sumarios se formarán por el solo requerimiento de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas”.
Con posterioridad, se hizo referencia a su “solo impulso” (decretos-leyes 14.096/62 y 21.383/76), y si bien se modificaron los alcances de algunas de sus atribuciones y funciones, especialmente en lo que se refiere a sus facultades en expedientes judiciales, no sucedió lo mismo respecto de las actuaciones administrativas, manteniéndose incluso su posibilidad de intervención en sumarios ya iniciados en alguna de las reparticiones estatales, cuanto menos en atención a “hechos que por su importancia, gravedad o trascendencia” así lo ameriten (art. 5°, inc. f, decreto-ley 14.096/62).
Por lo demás, y a los fines de las investigaciones que la FNIA deba practicar, se invistió al Fiscal General y a los fiscales adjuntos de la facultad de “solicitar informes, documentos y todo otro elemento que se estime útil” a cualquier organismo, persona física o jurídica, pública o privada, “todos los cuales estarán obligados a proporcionarlos dentro del término que les fije, bajo apercibimiento de ley”, y sin que puedan siquiera oponer disposición alguna que establezca el secreto (art. 6°, inc. b, decreto-ley 21.383/76).
Al presente, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas forma parte del Ministerio Público Fiscal, y como tal depende de la Procuración General de la Nación. Parte de sus facultades son concurrentes, es decir, no excluyentes, con las de la Oficina Anticorrupción, como lo dispone la ley 25.233, de 1999, sobre Ministerios.
El artículo 45 de la Ley Orgánica del Ministerio Público 24.946, de 1998, establece las facultades de esta Fiscalía, que en lo fundamental consisten en promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la Administración nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en el que el Estado tenga participación, y efectuar investigaciones en instituciones o asociaciones que tengan como principal fuente de recursos el aporte estatal, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la inversión dada a los mencionados recursos.
La actuación del Ministerio Público resulta obligatoria ante la posible comisión de delitos de acción pública[31], mientras que la intervención de la Oficina Anticorrupción se limita a los casos que el Fiscal de Control Administrativo considere de significación institucional, económica o social. Por su parte, el Ministerio Público debe velar por la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, que no se identifican plenamente con la defensa del patrimonio público, tarea que en sede judicial es ejercida por la Oficina Anticorrupción cuando se relaciona con la investigación de aquellas conductas que fueron definidas como “actos de corrupción”, en el marco de la Convención Interamericana Contra la Corrupción[32].
La Fiscalía de Investigaciones Administrativas integra la Procuración General de la Nación, como órgano especializado en la investigación de hechos de corrupción y de irregularidades administrativas cometidas por agentes de la Administración Nacional. Se trata del personal que integra los organismos centralizados, descentralizados o entes en los que el Estado tiene participación; de modo que la Fiscalía no entiende sobre los hechos que tengan lugar en los Poderes Legislativo o Judicial de la Nación, como tampoco en las instancias de Gobierno provinciales o locales[33].
Para cumplir sus funciones, la FNIA realiza investigaciones preliminares, impulsando e interviniendo en sumarios administrativos y actuaciones judiciales, en los cuales se investigan irregularidades administrativas y delitos de corrupción supuestamente cometidos por agentes de la Administración Pública Nacional.
Según la ley 24.946, la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas tiene tres competencias:
I.Comunicación de procesos penales: cuando en el curso de un proceso judicial en sede penal se efectúe imputación formal de delito contra un agente público por hechos vinculados con el ejercicio de su función, el juez de la causa deberá poner esta circunstancia en conocimiento de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (art. 48).
II.Investigaciones disciplinarias: cuando en la investigación practicada por la Fiscalía resulten comprobadas transgresiones a normas administrativas, el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas pasará las actuaciones con dictamen fundado a la Procuración del Tesoro de la Nación o al funcionario de mayor jerarquía administrativa de la repartición de que se trate, de conformidad con las competencias asignadas por el Reglamento de Investigaciones Administrativas. En ambas circunstancias, las actuaciones servirán de cabeza del sumario que deberá ser instruido por las autoridades correspondientes (art. 49).
En todas estas actuaciones, que se regirán por el Reglamento de Investigaciones Administrativas, la Fiscalía será tenida, necesariamente, como parte acusadora, con iguales derechos a la sumariada, en especial, las facultades de ofrecer, producir e incorporar pruebas, así como la de recurrir toda resolución adversa a sus pretensiones. Todo ello, bajo pena de nulidad absoluta e insanable de lo actuado o resuelto según el caso.
III.Competencias especiales:además de las previstas en el artículo 26 de esta ley, los magistrados de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas estarán investidos de las siguientes facultades de investigación:
a) Disponer exámenes periciales, a cuyo fin podrán requerir de las reparticiones o funcionarios públicos la colaboración necesaria, que éstos estarán obligados a prestar. Cuando la índole de la peritación lo requiera, estarán facultados a designar peritos ad hoc.
b) Informar al Procurador General de la Nación cuando estimen que la permanencia en funciones de un Ministro, Secretario de Estado o funcionario con jerarquía equivalente o inferior, pueda obstaculizar gravemente la investigación.
Si bien la ley es clara en cuanto a las competencias que tiene la FNIA, se cuestionó judicialmente sus facultades para intervenir en sumarios administrativos. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 10 de diciembre de 2013 en la causa “Fiscalía Investigaciones Administrativas (ex. 21.637/457) vs. Estado nacional – Ministerio del Interior – PFA – nota 176/07 – sumario 226/05 s/ proceso de conocimiento”, decidió a favor de la competencia de la FNIA para intervenir en los sumarios administrativos, haciendo lugar a la demanda interpuesta por la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, declarando la nulidad de la Resolución MRECIC 2046/08, por la cual se denegó la pretensión de la FNIA de intervenir como parte acusadora en el sumario administrativo[34]) (arts.7, inc. c] y 14, inc. b], LPA).
En dichas actuaciones la FNIA demandó al Estado nacional y promovió acción de nulidad respecto del acto administrativo formalizado mediante la nota 176/07 —suscripta por el Ministro del Interior— por la que le niega a aquélla, por un lado, el derecho a intervenir como parte acusadora en un sumario administrativo que se sigue respecto de la conducta atribuida a personal policial en oportunidad de incidentes producidos tras un encuentro de fútbol y, por otro, la remisión misma de las actuaciones administrativas solicitadas en el marco de un expediente iniciado por la FNIA[35].
En el considerando 5° del mencionado fallo, se sostuvo que ya en la norma de facto 21.383, el Tribunal, si bien resolvió diversas cuestiones tales como la necesidad de determinar si la FNIA estaba facultada para asumir el ejercicio directo de la acción pública como una suerte de “ombudsman”, no dejó de remarcar la independencia propia de este organismo (conf. doctrina de Fallos 310:1510 y 311:593, in re “Ríos” y “Cacciatore”, respectivamente).
Con posterioridad a la reforma constitucional, la ley orgánica del Ministerio Público disipó las dudas generadas en torno a la ubicación institucional de la FNIA. De tal modo, el legislador preservó su configuración —heredada de la legislación precedente— y la incluyó dentro de la estructura del Ministerio Público Fiscal como órgano dependiente de la Procuración General de la Nación (art. 43), cuya autonomía ya había sido reconocida en el artículo 120 de la Constitución Nacional[36].
En lo que respecta específicamente a las atribuciones conferidas, si bien es claro que en todas las actuaciones que se rigen por el Reglamento de Investigaciones Administrativas (decreto 467/99), la FNIA es tenida, necesariamente, como parte acusadora (art. 49, ley 24.946), también lo es que desde sus orígenes—concebida aquélla, tal su nombre, como una “Fiscalía de Investigaciones Administrativas”—, se estableció entre sus principales deberes, promover la investigación de la conducta administrativa —esto es, de las faltas disciplinarias de índole administrativo— de los agentes integrantes de la administración nacional centralizada y descentralizada, y de todo otro ente en que el Estado tenga participación (aunque ajustando su proceder a las instrucciones generales que imparta el Procurador General de la Nación). En efecto, en todos estos supuestos “las investigaciones se realizarán por el solo impulso de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga” (art. 45, inc. a), como de seguido y expresamente también se prevé, respecto de la investigación a realizar ante sospecha razonable sobre irregularidades en la inversión en cualquier institución o asociación que tenga recursos de aporte estatal (art. 45, inc. b).
El artículo 50 en consonancia con el artículo 26 del mismo cuerpo legal dispuso, para el mejor cumplimiento de sus funciones, las facultades de requerimiento y colaboración tanto a los organismos públicos de cualquier repartición, como a los privados y a particulares.
En la actualidad, el Fiscal Nacional de Investigaciones administrativas es el Dr. Sergio Leonardo Rodríguez, designado por resolución PGN 2994/14, del 11 de diciembre de 2014. Tiene bajo su responsabilidad la dirección del cuerpo de fiscales y funcionarios que integran el organismo, dependiendo directamente de la Procuración General de la Nación.
a. Fiscal Nacional de Investigación Administrativa
El artículo 45 de la ley 24.946 establece los siguientes deberes y facultades del Fiscal Nacional de Investigación Administrativa:
a)Promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la administración nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en que el Estado tenga participación. En todos los supuestos, las investigaciones se realizarán por el solo impulso de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga, sin perjuicio de ajustar su proceder a las instrucciones generales que imparta el Procurador General de la Nación.
b)Efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la inversión dada a los mencionados recursos.
c)Denunciar ante la justicia competente, los hechos que, como consecuencia de las investigaciones practicadas, sean considerados delitos. En tales casos, las investigaciones de la Fiscalía tendrán el valor de prevención sumaria. El ejercicio de la acción pública quedará a cargo de los fiscales competentes ante el tribunal donde quede radicada la denuncia y, en su caso, ante las Cámaras de Apelación y Casación con la intervención necesaria del Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas o de los magistrados que éste determine, quienes actuarán en los términos del artículo 33 inciso t).
La Fiscalía de Investigaciones Administrativas podrá asumir, en cualquier estado de la causa, el ejercicio directo de la acción pública, cuando los fiscales competentes antes mencionados tuvieren un criterio contrario a la prosecución de la acción.
d)Asignar a los fiscales Generales, Fiscales Generales Adjuntos y Fiscales, las investigaciones que resolviera no efectuar personalmente.
e)Someter a la aprobación del Procurador General de la Nación el reglamento interno de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.
f)Ejercer la superintendencia sobre los magistrados, funcionarios y empleados que de él dependen e impartirles instrucciones, en el marco de la presente ley y de la reglamentación que dicte el Procurador General.
g)Proponer al Procurador General de la Nación la creación, modificación o supresión de cargos de funcionarios, empleados administrativos y personal de servicio y de maestranza que se desempeñen en la Fiscalía, cuando resulte conveniente para el cumplimiento de los fines previstos en esta ley.
h)Elevar al Procurador General un informe anual sobre la gestión de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, a su cargo.
i)Imponer las sanciones disciplinarias a los magistrados, funcionarios y empleadas que de él dependan, en los casos y formas establecidos en la ley y su reglamentación.
j)Ejecutar todos sus cometidos ajustándolos a la política criminal y de persecución penal del Ministerio Público Fiscal.
El art. 49 prevé que “cuando en la investigación practicada por la Fiscalía resulten comprobadas transgresiones a normas administrativas, el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas pasará las actuaciones con dictamenfundado a la Procuración del Tesoro de la Nación o al funcionario de mayor jerarquía administrativa de la repartición de que se trate, de conformidad con las competencias asignadas por el Reglamento de Investigaciones Administrativas. En ambas circunstancias, las actuaciones servirán de cabeza del sumario que deberá ser instruido por las autoridades correspondientes”.
b. Fiscales Generales de Investigaciones Administrativas
En cuanto a los Fiscales Generales de Investigaciones Administrativas el artículo 46 de la citada ley establecelos siguientes deberes y atribuciones:
a)Sustituir al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas en los sumarios administrativos e investigaciones, en los casos en que aquél lo disponga.
b)Reemplazar al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas en caso de licencia, recusación, excusación, impedimento o vacancia, con intervención del Procurador General de la Nación.
c)Informar al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas respecto de las causas en las que intervengan.
c. Fiscales Generales Adjuntos y Fiscales de Investigaciones Administrativas
El artículo 47 de la ley mencionada establece que los Fiscales Generales Adjuntos de Investigaciones Administrativas y los Fiscales de Investigaciones Administrativas asistirán al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas, desempeñando las tareas propias de la Fiscalía que este último les asigne.
VII. Organismos anticorrupción provinciales
1. Provincia de Buenos Aires
La Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires (Arba) desde su creación asumió el compromiso de promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de la función pública.
Por convicción de este organismo, el trabajo transparente y el combate de la corrupción son aspectos prioritarios, siendo la Gerencia General de Auditoría y Responsabilidad Profesional, a través de su Gerencia de Responsabilidad Profesional, la dependencia encargada de instrumentar las acciones pertinentes, cuyos objetivos y tareas, entre otros, son:
-Investigar la conducta del personal y, en su caso, efectuar denuncias penales e instruir los sumarios administrativos correspondientes.
-Facilitar y promover la denuncia de actos de corrupción, asegurando la reserva de identidad del denunciante cuando éste lo solicite.
-Verificar el cumplimiento de la presentación de la Declaración Jurada Patrimonial integral por todos los obligados (Resolución Interna 175/08).
-Colaborar en la capacitación de los funcionarios públicos sobre valores institucionales, conducta ética, acciones de prevención de irregularidades y calidad del servicio público.
-Colaborar, a requerimiento del Poder Judicial, en causas penales que involucran delitos contra el Fisco.
-Generar estrategias externas estableciendo vínculos con otras dependencias públicas para enriquecer las perspectivas de cada organismo en la lucha contra la corrupción, evitar la duplicación de esfuerzos y evaluar la posibilidad de realizar proyectos conjuntos.
2. La Pampa
El artículo 107 de la Constitución de La Pampa establece que a un Fiscal de Investigaciones Administrativas le corresponderá la investigación de las conductas administrativas de los funcionarios y agentes de la Administración Pública, de los entes descentralizados y autárquicos, y de las empresas y sociedades del Estado, controladas por éste o en las que tenga participación. La ley establecerá la organización, funciones, competencia, procedimiento y situación institucional de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas. Para ser designado Fiscal de Investigaciones Administrativas será necesario reunir los mismos requisitos que para ser integrante del Superior Tribunal de Justicia. Será designado por el mismo procedimiento que los jueces y tendrá el mismo régimen de incompatibilidades, prohibiciones, prerrogativas e inmunidades, siendo inamovible mientras dure su buena conducta y enjuiciable de acuerdo a lo previsto en el artículo 110 de esta Constitución.
Según el artículo 6° de la ley 1830, el Fiscal General deberá promover la investigación formal, legal y documentada de la conducta administrativa de los funcionarios y agentes, en ejercicio de sus funciones o en vinculación con las mismas, que pudieren constituir una irregularidad o ilícito de conformidad con las leyes vigentes.
La designación del Fiscal General se efectuará, de conformidad al procedimiento establecido en la provincia para la designación de los jueces (art. 3°, ley 1830).
La Fiscalía de Investigaciones Administrativas será la autoridad de aplicación de la ley 1252 y modificatoria, debiendo recibir las declaraciones juradas de los funcionarios y agentes comprendidos en ella y proceder conforme a su normativa. A tal efecto el Tribunal de Cuentas remitirá a la Fiscalía la totalidad de la documentación relativa a las declaraciones juradas que están en su poder. Texto incorporado por la ley 2592 (BO 2919),
En razón de la persona, su competencia se extenderá a los agentes y funcionarios públicos en las esferas de:
a) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que no se encuentren sujetos a los procedimientos de Juicio Político o Tribunal de Enjuiciamiento;
b) Las entidades descentralizadas y autárquicas; y
c) Las empresas y sociedades propiedad del Estado Provincial, o controladas por éste, o aquéllas en las que tenga participación mayoritaria.
El Fiscal de Investigaciones Administrativas deberá llevar adelante, por sí mismo, la investigación de la conducta de funcionarios y podrá delegar su competencia en el Fiscal Adjunto (art. 8° de la ley citada).
Para la sustanciación de sumarios a los agentes, la competencia del Fiscal General estará delegada de modo permanente en el Director de Sumarios (art. 9° de la ley citada).
Cuando los Poderes del Estado y los diferentes organismos contaren con una dependencia propia para investigar la conducta de sus agentes, el Fiscal General podrá optar por delegar directamente en ellos su competencia respecto de la instrucción de las actuaciones, sin perjuicio de ordenar todas las medidas conducentes cuando lo crea conveniente.
Concluida la investigación en los supuestos de los artículos 9 y 10, el Director de Sumarios o la Autoridad competente dentro de la entidad elevará las actuaciones al Fiscal General, con una síntesis de los hechos, debatido el derecho aplicable y opinión fundada. El Fiscal General emitirá su dictamen y remitirá lo actuado al Jefe de Unidad de Organización de la cual dependa el agente sumariado.
3. Chaco
La Ley 3468 crea con carácter autónomo y permanente la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.
La Fiscalía de Investigaciones Administrativas estará integrada por un Fiscal General, dos Fiscales Adjuntos, un Contador Auditor y el personal auxiliar que establece el anexo I de la ley.
El Fiscal General estará equiparado en jerarquía, condiciones para su designación, remuneración e incompatibilidades a las que disponga la Constitución Provincial y las leyes para el Juez de Cámara. Su designación será efectuada por el Poder Ejecutivo, a propuesta en terna y previo acuerdo de la Cámara de Diputados de la provincia, que a tal fin deberá expedirse con el voto afirmativo de los dos tercios de sus miembros.
Los Fiscales Adjuntos y el Contador Auditor serán designados por el Fiscal General previo acuerdo de la Cámara de Diputados con el voto afirmativo de los dos tercios de sus miembros.
Serán removidos de la misma forma que el Fiscal General y estarán equiparados en jerarquías, condiciones para su designación, remuneraciones e incompatibilidades a los jueces de Primera Instancia. El Contador Auditor deberá ser argentino nativo o naturalizado con diez años de ejercicio de la ciudadanía, poseer título de contador público nacional expedido por la Universidad Nacional o revalidado en el país, y tener veintisiete años de edad y cinco años por lo menos en el ejercicio activo de la profesión.
El Fiscal General designará el resto del personal, que se incluye en el anexo I de la ley citada.
4. Río Negro
Mediante la Ley K 2394, se creó la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, cuya titularidad es ejercida por el Fiscal de Investigaciones Administrativas.
El Fiscal de Investigaciones Administrativas es designado por la Legislatura a propuesta del Poder Ejecutivo. Dura seis años en las funciones y pueden ser redesignado. Se remueve por las causales y los procedimientos del juicio político.
Según el artículo 3 de dicha ley, el Fiscal de Investigaciones Administrativas, dictará el Reglamento Interno del organismo ad referéndum de la Legislatura.
Será asistido por contador/es auditor/es y secretario/s letrado/s. Para ser designado contador auditor es necesario poseer título de Contador Público con una antigüedad en el ejercicio profesional cumplida en la Administración Pública, no menor de cinco (5) años y tener como mínimo dos (2) años de residencia en la Provincia, inmediatos anteriores a la designación. Para ser designado secretario letrado, es necesario reunir los requisitos exigidos para ser Fiscal de Cámara. Los contadores auditores y los secretarios letrados, tendrán la categoría jerárquica y presupuestaria de los Secretarios del Poder Legislativo.
5. Mendoza
El artículo 1° de la Ley 4418 le atribuye al Fiscal de Estado:a) Investigar la conducta administrativa de los agentes de la administración pública provincial, de sus reparticiones descentralizadas, municipios y empresas del Estado; b) efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos aportes estatales, al solo efecto de determinar la correcta inversión dada a los mismos; c) denunciar ante la justicia competente los hechos que como consecuencia de investigaciones practicadas, sean consideradas como presuntos delitos.
Según el artículo 180 de la Constitución de Mendoza, el fiscal de Estado y el Asesor de Gobierno serán nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado; les será aplicable lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución, y serán enjuiciables ante el Jury creado por el artículo 164.
6. Entre Ríos
El artículo 208 de la Constitución de Entre Ríos establece que un Fiscal del Ministerio Público, con competencia en el territorio de la Provincia, tendrá a su cargo la investigación y acusación de los hechos de corrupción y otros delitos contra la Administración Pública. Su titular y demás integrantes serán fiscales designados con intervención del Consejo de la Magistratura. La Procuración General asegurará los medios, el apoyo tecnológico, la continuidad y la estabilidad, para el cumplimiento de su cometido.
7. Misiones
En la provincia de Misiones no existe la Fiscalía Anticorrupción. En el año 2010 el diputado radical Luis Pastori presentó un proyecto de ley para la creación de la Fiscalía Anticorrupción, para que funcione en la órbita del Ministerio Público Fiscal.
Dicha Fiscalía deberá prevenir, investigar y denunciar penalmente los delitos considerados como actos de corrupción enumerados en la Convención Interamericana Contra la Corrupción, aprobada por la ley nacional 24.759. Tendrá como ámbito de actuación la Administración Pública Central, los entes descentralizados, las empresas y sociedades del Estado y la administración de los fondos fiduciarios creados con recursos públicos, pudiendo actuar de oficio o bien por denuncia de algún particular o agente público.
Según el artículo 5° del proyecto, la Fiscalía Anticorrupción estará a cargo de un Fiscal Anticorrupción, que tendrá la categoría jerárquica y presupuestaria del Procurador General del Superior Tribunal de Justicia. En el ejercicio de sus funciones gozará de inmunidad e intangibilidad remuneratoria.
El Fiscal Anticorrupción será elegido por concurso público de oposición y antecedentes, actuando como jurado el Consejo de la Magistratura, durará en el cargo seis años y no podrá ser elegido por otro período consecutivo.
Podrá ser removido por las mismas causas y bajo el mismo mecanismo que el Procurador General del Superior Tribunal de Justicia.
Concluye el diputado Pastori que combatir la corrupción debe ser una cuestión primordial de cualquier administración, y una Fiscalía que trabaje en tal sentido por la transparencia en la información, la prevención y la denuncia es, sin duda alguna, una buena herramienta institucional.
8. Santa Fe
La Dirección Provincial de Anticorrupción y Transparencia del Sector Público fue creada en 2008 por decreto 1882/08, considerando que la lucha contra la corrupción debe ser tomada como una política de Estado y que para desarrollar adecuadamente políticas de prevención y lucha contra la corrupción son necesarios órganos especializados.
En ese sentido, el área se ocupa de la implementación de políticas de prevención de la corrupción y promoción de la transparencia, careciendo de atribuciones sancionatorias y coercitivas.
Para abarcar las dimensiones principales de las políticas de prevención de la corrupción, en lo que constituye una experiencia de transversalidad en el ámbito de la actuación administrativa, la Dirección se estructura a partir de tres líneas de trabajo: investigación, ética pública y planificación.
Por otra parte, desde 2009 es autoridad de aplicación del sistema de acceso a la información pública, que estableció el decreto 0692/2009, y preside la “Comisión Interjurisdiccional sobre la Prevención del Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo”, creada mediante resolución conjunta nro. 240 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, nro. 405 del Ministerio de Economía y nro. 58-D de la Fiscalía de Estado.
La tarea de investigación de actos de corrupción en el sector público es una actividad preliminar y de colaboración tendiente a recolectar información para determinar posibles actos de corrupción. No implica promoción de sumario alguno, y tiende a configurar una etapa previa, en los casos que corresponda, al ejercicio de la actividad sancionatoria ejercida por los órganos con competencia para ello.
9. Tierra del Fuego
El artículo 1° de la ley 3 determina que de acuerdo con las funciones que la Constitución de la Provincia le atribuye, corresponderá al Fiscal de Estado:
a) Investigar la conducta administrativa de la totalidad de los agentes y funcionarios de la Administración Pública Provincial, de sus reparticiones descentralizadas y de las empresas del Estado, cualquiera sea el grado escalafonario, posición o cargo que ejercieren y de los municipios o comunas cuando lo solicitaren los intendentes y de los concejos deliberantes o los concejos comunales hasta tanto la Ley Orgánica de los Municipios y Comunas o las cartas orgánicas municipales, establezcan su propio órgano de control;
b) efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como fuente de recursos aportes estatales, al solo efecto de determinar la correcta inversión de los mismos;
c) denunciar ante la justicia competente los hechos que como consecuencia de investigaciones practicadas, sean considerados como presuntos delitos;
d) controlar la legalidad de la actividad del Estado y la de sus funcionarios y agentes, en cuanto obraren en el cumplimiento de sus funciones o invocando a aquél, a fin de asegurar el imperio de la Constitución y el cumplimiento de las leyes, y demás normas dictadas en su consecuencia;
e) accionar judicial o administrativamente, por inconstitucionalidad de leyes, decretos, resoluciones y demás actos administrativos o legislativos contrarios a las prescripciones de la Constitución, y alegar la nulidad de los mismos.
Las investigaciones, funciones y atribuciones previstas en esta ley, serán promovidas y sustanciadas por el Fiscal de Estado de oficio o por denuncia concreta y fundada. En tales supuestos, los pertinentes sumarios se formarán por el solo impulso de la Fiscalía de Estado y sin necesidad de que otra autoridad administrativa lo disponga. El Fiscal de Estado sólo podrá desestimar sin sustanciación aquellas denuncias que fueren manifiestamente falsas o erróneas (art. 2° de la ley citada).
Cuando de la investigación practicada resultaren comprobadas transgresiones a normas administrativas, el Fiscal de Estado pasará las actuaciones con dictamen fundado al funcionario de mayor jerarquía administrativa de la repartición correspondiente o, en su caso, a quien tenga potestad para resolver sobre la situación definitiva de quien o quienes aparezcan como responsables. Cuando corresponda, tales actuaciones servirán de cabeza de sumario, que deberá ser instruido por las autoridades que resulten competentes al efecto (art. 3° de la ley citada).
Cuando de la investigación practicada, resultaren elementos o indicios que pudieren configurar la existencia de uno o más delitos de acción pública, será obligación del Fiscal de Estado formular la denuncia ante el juez competente, agregando a ella una copia integral certificada de la investigación realizada.
El Fiscal deberá promover querella criminal en representación del Estado Provincial, en los casos en que los delitos denunciados pudieren afectar el patrimonio de la Provincia.
10. Córdoba
La ley 7854 regula la Fiscalía de Estado (TO), en su artículo 11 establece que el Fiscal de Estado, en su carácter de órgano de control de la legalidad administrativa del Estado, tiene las siguientes atribuciones, sin perjuicio de las que le asignen las leyes especiales; puede intervenir como sumariante, en los casos en que le sea solicitada a la Fiscalía de Estado la instrucción de sumarios administrativos, exclusivamente cuando estén dirigidos en contra de funcionarios de autoridad.
Por otra parte, la ley 8835, denominada Carta del Ciudadano[37], en su artículo 50 crea la Oficina Anticorrupción,que será el organismo encargado de velar por la prevención y la investigación de aquellas conductas que se consideren comprendidas en la Convención Interamericana contra la Corrupción aprobada por la ley 24.759, como así también de toda otra irregularidad funcional, las violaciones a los deberes de funcionario público y al régimen de declaraciones juradas e incompatibilidades establecidos por la legislación vigente.
Funcionará en el ámbito del Ministerio de Justicia, y su competencia comprenderá la Administración Pública Provincial centralizada y descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado Provincial o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal provincial, en los términos del artículo 3° de la Ley.
Atento lo reglado por el artículo 51 de la mencionada ley, la Oficina Anticorrupción tiene las siguientes atribuciones:
a)Recibir las denuncias que hicieran particulares o agentes públicos que se relacionen con su objeto.
b)Investigar preliminarmente a los agentes a los que se atribuya la comisión de actos de corrupción.
c)Determinar —por vía reglamentaria— el procedimiento con el debido resguardo del derecho al debido proceso, el de defensa y el de ofrecer toda prueba que estime pertinente, como de ser puntualmente informado e intimado sobre el objeto de investigación. En todos los supuestos, las investigaciones se impulsarán de oficio.
d)Recomendar la suspensión preventiva en la función o en el cargo que ejerce el agente, empleado o funcionario en cuestión, cuando su permanencia pudiere obstaculizar gravemente la investigación.
e)Investigar preliminarmente a toda institución o asociación que tenga —como fuente principal de ingresos— el aporte estatal provincial, ya sea prestado en forma directa o indirecta, cuando exista sospecha razonable sobre irregularidades en la administración de dichos recursos.
f)Denunciar ante la justicia competente los hechos que, como consecuencia de las investigaciones practicadas, pudieren constituir delitos. La investigación preliminar de la Oficina Anticorrupción no constituye requisito prejudicial para la sustanciación del proceso penal.
g)Constituir al Estado Provincial en querellante particular en los procesos en que se encuentre damnificado el patrimonio estatal por hechos incluidos dentro del ámbito de su competencia.
h)Recibir y —en su caso exigir— de la Escribanía General de Gobierno copia de las declaraciones juradas de los funcionarios, conservarlas hasta diez años después del cese de la función y llevar un registro de las mismas.
i)Evaluar y controlar el contenido de las declaraciones juradas de los agentes y funcionarios públicos y las situaciones que pudieran constituir enriquecimiento ilícito o incompatibilidad en el ejercicio de la función.
j)Elaborar programas de prevención de la corrupción y de promoción de la transparencia en la gestión pública.
k)Diseñar programas de capacitación y divulgación del contenido de la presente Ley.
l)Asesorar a los organismos del Estado Provincial para implementar políticas o programas preventivos sobre hechos de corrupción.
m)Recibir las quejas por falta de actuación de los organismos de aplicación, frente a las denuncias promovidas ante ellos respecto de conductas de funcionarios o agentes de la administración contrarias a la ética pública, debiendo —en su caso— promover la actuación de los procedimientos de responsabilidad correspondientes.
n)Registrar con carácter público las sanciones administrativas y judiciales aplicadas por violaciones a la presente Ley, las que deberán ser comunicadas por autoridad competente.
o)Proponer modificaciones a la legislación vigente, destinadas a garantizar la transparencia en el régimen de contrataciones de Estado Provincial y a perfeccionar el régimen de financiamiento de los Partidos Políticos.
p)Las atribuciones contempladas en los incisos b) y d) deberán ejercerse en el marco de las previsiones contenidas en la Ley Nº 7233.
La Oficina Anticorrupción estará a cargo de un Fiscal de Control Anticorrupción. Será nombrado por el Poder Ejecutivo, deberá observar los mismos requisitos que para ser Legislador Provincial y durará cuatro años en sus funciones, siendo reelegible por una sola vez (art. 52 de la ley citada).
En el artículo 53, junto con losTribunales del Fuero Penal Económico, se creó el Fuero Anticorrupción.
Lacompetencia en lo penal económico y anticorrupción administrativa comprenderá los delitos previstos por los siguientes artículos del Libro II del Código Penal de la Nación.
Los procedimientos serán los previstos por el Código Procesal Penal de la Provincia, con las siguientes excepciones:
1)No será aplicable en este fuero el Juicio Abreviado Inicial previsto por el artículo 356 del Código Procesal Penal.
2)Será obligatoria la Integración de la Cámara en lo Criminal con dos Jurados cualquiera sea el máximo de la escala penal prevista para el o los delitos contenidos en la acusación.
VIII. Organismos anticorrupción municipales
1. Municipalidad de La Matanza
La Oficina Anticorrupción fue creada en el 2010 con el objetivo de velar por el cumplimiento de normativas vinculadas a ética pública e impulsar la aplicación de prácticas transparentes de gestión administrativa mediante el establecimiento de un sistema de contralor permanente. En el 2011, fue incorporada al Foro Permanente de Fiscalías de Investigaciones Administrativas y Oficinas Anticorrupción de la Argentina, que agrupa a los distintos organismos que a nivel nacional impulsan políticas de transparencia en la gestión pública.
Su función es la de recibir denuncias y reclamos relativos a actos de corrupción y/o conductas incompatibles con la ética en la función municipal, actuando en coordinación con la Asesoría Letrada en lo que respecta a la realización de investigaciones administrativas de los hechos informados y la tramitación de la correspondiente denuncia judicial, en aquellos casos que ameriten la intervención de los órganos judiciales.
Entre sus actividades también se encuentran la coordinación de programas de lucha contra la corrupción y la organización de acciones tendientes a la capacitación del personal municipal en esta materia.
2. Municipalidad de Morón
La oficina anticorrupción fue creada por el ex intendente Martín Sabbatella en septiembre de 2000. Es un espacio institucional encargado de prevenir y denunciar conductas que resulten contrarias a la transparencia, la eficiencia y la eficacia en el funcionamiento del Estado.
Todos los ciudadanos, aun los agentes públicos, pueden realizar denuncias por hechos de corrupción y/o irregularidades administrativas en las que se encuentre involucrado personal municipal.
3. Municipalidad de Rosario
En la ciudad de Rosario funciona la Dirección General de Investigaciones, Ética Pública y Transparencia de la Municipalidad de Rosario, siguiendo el formato regulado en la provincia.
IX. Fiscalía de Investigaciones Administrativas en la Ciudad de Buenos Aires (en adelante FIACBA)
Si los delitos o las irregularidades administrativas, la materia y el funcionario son del ámbito nacional, se regirán por normas y poderes federales, pero en cambio, si los delitos o las irregularidades administrativas son efectuados por funcionarios o empresas que actúan en el ámbito provincial o de la Ciudad de Buenos Aires, deberán resolverse en el ámbito local.
Podemos decir que la creación de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en la Ciudad de Buenos Aires, a fin de combatir la corrupción, es una obligación que nace de las directivas constitucionales, como por ejemplo, el artículo 54, que nos habla de transparencia y eficacia en la gestión administrativa, y el artículo 56, que prevé que los funcionarios de la Administración Pública de la Ciudad son responsables por los daños que ocasionan y por los actos u omisiones en que incurren cuando se exceden en sus facultades legales.
Por otra parte, en la Ciudad de Buenos Aires se deben tener en cuenta los tratados internacionales que suscriba la Argentina en estas cuestiones, pues el artículo 10 de la Constitución local establece que rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación, y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen.
Nuestro país adhirió a varios tratados internacionales en materia de corrupción, como las ya citadas CICC, CNUCC y la Convención sobre la Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales.
Por lo tanto, la Ciudad de Buenos Aires debe cumplir con los tratados internacionales que la Argentina suscribió y se obligó a cumplir.
Para que la FIACBA cumpla con su función en forma adecuada, deberá ser una institución independiente y contar con fiscales especializados y un cuerpo de contadores, a los efectos de poder detectar posibles transgresiones a normas administrativas y/o penales.
En el caso de irregularidades administrativas, la Fiscalía deberán dar inicio a un sumario, que será instruido por las autoridades administrativas de mayor jerarquía del organismo en que se produjo el hecho; y cuando la sospecha indique la posible ocurrencia de una conducta delictiva, se presentará la correspondiente denuncia ante la justicia penal, contravencional y de faltas de la Ciudad de Buenos Aires.
En la Ciudad de Buenos Aires existen varios proyectos de creación de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, aunque aún no se sancionó su norma regulatoria.[38]
En cuanto a la futura ley, y para afrontar la corrupción, hay que contar con:
•Acceso a la información pública.
•Entidades independientes para alcanzar resultados exitosos.
•Técnicos especiales para la investigación de las irregularidades administrativas.
•Regulaciones precisas sobre el uso de técnicas especiales de investigación.
•Normas efectivas sobre prevención de los delitos y las irregularidades administrativas.
•Políticas preventivas para evitar las posibles irregularidades administrativas, con autocontroles de los poderes del Estado.
•Fiscalías especializadas en delitos contra la administración pública.
•Definición de la figura de “funcionarios públicos” y “función pública”.
•Definición clara y precisa de los delitos y las irregularidades administrativas que son consideradas actos de corrupción.
Es conveniente aclarar que si bien la FIA nacional no tiene competencia para realizar investigaciones en el ámbito del Poder Legislativo y del Poder Judicial, resultaría conveniente que en la Ciudad se amplíe a todos los poderes, pues de otro modo se estaría parcializando la corrupción por estamentos estancos, para la investigación, la resolución y la sanción de los delitos y las irregularidades cometidas.
X. A modo de reflexión final
El Índice de Percepciones sobre la Corrupción del año 2002, elaborado por la organización “Transparencia Internacional”, muestra que la Argentina descendió del puesto 57 al 70, entre los 102 países incluidos, con una nota de 2,8 en una escala de 1 a 10, donde 1 representa el grado máximo de corrupción y 10 el de transparencia, la antecedieron 69 países con mejor nota y la siguieron 25 con más bajas calificaciones[39].
Las Fiscalías de Investigaciones Administrativas tienen como función primordial promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes, los funcionarios y el personal contratado, cualquiera sea el régimen y el nivel jerárquico, sea este nacional, provincial o de la Ciudad de Buenos Aires, pues ello es una facultad que cada estamento de nuestro Estado federal debe regular.
Estas fiscalías deberán investigar a toda institución o asociación que perciba recursos financieros o de otra índole, ya sea prestado en forma directa o indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la inversión dada a los mencionados recursos, o sobre el desempeño de sus funcionarios.
Como consecuencia de las investigaciones practicadas, podrá accionar presentando denuncias penales ante la justicia competente, o sumarios administrativos ante los órganos administrativos de mayor jerarquía donde se produjo el hecho.
La actuación judicial de la FNIA, en casos denunciados por ella, fue limitada por la Ley Orgánica del Ministerio Público (en adelante, LOMP). Anteriormente, bajo la Ley 21.383, la FNIA podía ejercer, si lo deseaba, la acción pública o instruir a los fiscales. En la actualidad, bajo la LOMP, sólo puede tener una “intervención necesaria”, salvo que el fiscal de la causa decidiera no proseguir con la acción, en cuyo caso ésta puede ser asumida por la FNIA[40].
La actuación judicial de la FNIA, en casos no denunciados por ella, también fue limitada por la LOMP. Anteriormente, la ley 21.383 le permitía a la FNIA ejercer en estos casos la misma actividad que la desarrollada en los denunciados por ella. Actualmente, bajo la LOMP, la FNIA no actúa en dichos casos.
Todo ello indica que no es la Resolución 147 la que limitó las funciones de la FNIA. Estas funciones, en todo caso, fueron limitadas por el Congreso cuando derogó la ley 21.383 y la reemplazó por los artículos pertinentes de la LOMP.
En materia de investigaciones disciplinarias, la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas tiene una competencia directa asignada por ley —respecto de todo organismo estatal— pues de conformidad con el inciso a) de los artículos 45 y 49 de la Ley del Ministerio Público, éstas se realizan por su solo impulso y sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga (a diferencia de las causas criminales, sus fiscales no actúan en forma subsidiaria; ver inc. c] de los arts. 45 y 48).
Si los delitos o las irregularidades administrativas, la materia y/o el funcionario son del ámbito nacional, se regirán por normas y poderes federales, pero en cambio, si los delitos o las irregularidades administrativas son efectuadas por funcionarios o empresas que actúan en el ámbito provincial o de la Ciudad de Buenos Aires, estos últimos deberán resolver en el ámbito de cada Estado.
Efectivamente, debemos decir que la corrupción amenaza a nuestra sociedad degradando nuestras instituciones y desviando los recursos del Estado, que son indispensables para cubrir las desigualdades sociales.
La FNIA junto con la OA cumple una función muy importante en la lucha contra la corrupción, aunque la FNIA tiene asignado un rol muy activo tanto en el ámbito administrativo como judicial.
Como vemos, la función de las Fiscalías de Investigaciones Administrativas resulta muy necesaria, y es por ello que la creación de una Fiscalía Especial de Investigaciones Administrativas en el seno del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires[41], como un órgano independiente y especializado en la investigación de hechos de corrupción e irregularidades administrativas, es más que el corolario de un Estado de derecho, toda vez que la existencia de órganos de control eficiente sobre la tarea desarrollada por todos los funcionarios —sin excepción— en defensa de los intereses generales de la sociedad, es una de las características definitorias del sistema republicano.
Y como manifestó la Corte “…el sistema republicano supone que los funcionarios estén sujetos a algún mecanismo de control institucional relativo al modo en que ejercen su función…”[42] y “…dentro del sistema republicano de Gobierno ningún funcionario del Estado es dueño o árbitro de los intereses que le son confinados, todos son mandatarios del pueblo, que les señala su cometido a través de las leyes a las que deben sujetar su actuación…”[43].
(*)Abogado (Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho). Posgrado en la Universidad Internacional de Andalucía, Facultad de Derecho, España. Posgrado de especialización en la Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho. Secretario Letrado de la Fiscalía General Adjunta Contencioso Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires. Vice-presidente de la Asociación Mundial de Justicia Constitucional. Director del Posgrado Intensivo en “Derecho Constitucional para la Integración Judicial” en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Director del Suplemento de Derecho Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires de “elDial.com”.
[2] Ibídem.
[3] Aprobada por la República Argentina mediante ley 24.759 del 29/03/1973.
[4] El caso Ciccone es sólo uno, entre muchos de los ejemplos de expoliación de esta última década.
[5] Aprobada por la República Argentina mediante ley 26.097 del 29/09/2003.
[6]Manfroni, ob. cit., p. 3.
[7] Ibídem.
[8] Ibídem.
[9] Ibídem.
[10] Es decir, quien prosigue una acción tanto en nombre del rey como de sí mismo.
[11]Manfroni, ob. cit., p. 5.
[12] Código Penal de España, art. 24 […] 2. Se considerará funcionario público a todo el que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas.
[13] Artículo 124. El Ministerio Fiscal. 1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social. 2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad. 3. La ley regulará el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. 4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial.
[14] Ley 50/1981, del 30 de diciembre.
[15] El Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa. DIRECTION GENERALE I, 2001, p. 8.
[16] Ley 50/1981, apartado 1° del artículo 12.
[17] Según instrucciones del Procurador General del Estado, del 15 de enero de 1996.
[18] Ídem, ps. 8-9.
[19] Estatuto Orgánico del Ministerio Público, art. 25.
[20] GRECO b, 2001, ps. 4-5.
[21] Coimas.
[22] Fue creado por la Ley 93-122, del 29 de enero de 1993, relativa a la prevención de la corrupción y a la transparencia de la vida económica y de los procedimientos públicos. Es un servicio interministerial cercano al Ministerio de Justicia. Está dirigido por un alto magistrado e integrado por especialistas en justicia y administración. Todos ellos obligados al secreto profesional. Al SCPC no se le reconocieron todos los poderes de investigación previstos inicialmente en el proyecto de ley; este servicio sólo cumple una función pluridisciplinaria y especializada de análisis de la corrupción, de sensibilización y de formación para la lucha contra la corrupción.
[23] Fue creada en 1991, simultáneamente con el delito de favoritismo, con el fin de proceder a investigar las condiciones de regularidad e imparcialidad dentro de las cuales son preparados, entregados y ejecutados los contratos y los acuerdos de delegación del servicio público del Estado, de las colectividades territoriales, de los establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta.
[24] La Comisión ejerce su control sobre el estado del patrimonio y de los ingresos de los miembros del Gobierno, de los parlamentarios (incluidos los europeos), de los presidentes y de los consejeros de los consejos regionales y generales, alcaldes de comunas de más de treinta mil habitantes y de sus adjuntos en las grandes ciudades, de los presidentes y directores generales de las empresas nacionales y de otros diversos establecimientos y organismos públicos. Las actividades de la Comisión son presentadas en un informe hecho público al menos cada tres años en el Diario Oficial de la República francesa. La declaración de situación patrimonial del candidato elegido Presidente de la República es publicado en el mismo Diario Oficial con los resultados de la elección presidencial.
No tiene poderes de investigación propios (con la imposibilidad de investigar sobre la substancia de las declaraciones), y no ejerce sino difícilmente su control sobre los dirigentes de empresas nacionales y de sociedades de economía mixta.
[25]HierroBerrondo, Diana. Ley Federal de transparencia y acceso a la información pública gubernamental(Para leer sobre Transparencia / Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo SECODAM, México, nro. 8, julio – agosto 2002). México D.F., Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo SECODAM, 2002, 8.
[26] Por medio de la ley 24.759, de 1997, que entró en vigencia el 7 de noviembre de 1997.
[27] Del 29/09/2003, y aprobado por nuestro país mediante ley 26.097 (2006).
[28] Del 21/11/1973. Aprobada y sancionada por nuestro país mediante ley 25.319, del 7 de septiembre de 2000. Promulgada de hecho el 06 de octubre de 2000.
[29]Maas, Noel, “Situación constitucional de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas”, en La Ley, Suplemento Actualidad del 19/02/1991.
[30] Donde por ejemplo la jurisprudencia se inclina por no apartar del proceso a los fiscales, con lo cual tenemos dos actores penales públicos, con las mismas facultades y con la posibilidad de que se contradigan. Pero, a nuestro criterio, si lo único que la distingue de los fiscales es el bien jurídico tutelado por el delito, con lo cual cuando interviene la FNIA, los demás fiscales deben abstenerse de intervenir en ese proceso.
[31] Ley 24.946, de 1998, art. 29.
[32]D´Alessio, Andrés José., “Informe acerca de la adecuación de la legislación penal argentina a la Convención Interamericana contra la Corrupción”. Buenos Aires, Argentina, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación Argentina – Oficina Anticorrupción (OA), octubre 2000, 8 p.
[33]www.FNIA.gov.ar/web/guest;jsessionid=4C74E4DD4EED9B447615E72C8FBEA5E0.
[34] Que tramita por exp. MRECIC 40.422 / 04 (ordenado por res. SUBCO “S’ 219/05. Y ampliado por similar 970/05.
[35]La Cámara de Casación Penal revocó el sobreseimiento de Juan Bautista Rigal Butler, un ex director del Banco Nación cuestionado por un acto administrativo, en 1991, que habría beneficiado a una empresa ligada con Fernando de Santibáñez. El voto de la mayoría consideró que la prescripción de la acción debía contarse “a partir del último acto de gestión que resultara idóneo para causar y mantener el perjuicio patrimonial del damnificado”. La causa “Rigal Butler” llegó a Casación por apelación de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y el Banco Nación. La FNIA objetó el sobreseimiento al sostener que los imputados “… con el dictado del acto administrativo del 31 de enero de 1991, en violación de los deberes que le confiere la Carta Orgánica del BNA (arts. 15 y ss.) obligaron abusivamente a la Institución, con el consecuente perjuicio patrimonial…”.
[36] Ver en este sentido resolución PGN 147/08.
[37] Publicada en el BO del 28/03/2000.
[38]Dictamen de Comisión que solicita la aprobación de la Ley de creación de la Fiscalía Especial de Investigaciones Administrativas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. (ver dictamen)
[39]www.transparency.org/about_ti/annual_rep/ar_2002/tiar2002.pdf.
[40] El artículo 4° de la ley 21.383, establecía que “…el juez de la causa deberá poner esta circunstancia en conocimiento de la Fiscalía, a efectos de que ésta en el término de diez (10) días de notificada considere lo determinado en el inciso d) in fine del artículo anterior”, esto es, su intervención para (a) ejercer directamente la acción pública o (b) impartir instrucciones a los fiscales de la causa. En la actualidad esta facultad también fue limitada, pues el artículo 48 de la LOMP establece que “cuando en el curso de un proceso judicial en sede penal se efectúe imputación formal de delito contra un agente público por hechos vinculados con el ejercicio de su función, el juez de la causa deberá poner esta circunstancia en conocimiento de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas”.
[41]El Ministerio Público surgió de las cenizas de la Edad Media, como un órgano del monarca: primero defendió sus intereses económicos (de allí que aún hoy conserve el nombre de fiscal) y después procuró la represión de los delincuentes, ocupando el lugar del acusador privado. Primero designó procuradores para que defendieran en juicio sus intereses. Mucho tiempo después, cuando el Rey asumió la soberanía y la representación del Estado, de suerte que debía asegurar la represión de los crímenes que atentaban contra la organización jurídica de la sociedad, sus procuradores fueron llevados a asumir la defensa de los intereses generales del Estado (Vélez Mariconde, A., Derecho Procesal Penal, t. I, p. 247 y ss., Lerner, 1981).
[42] Fallos 327: 5863 in re “Quiroga”, mayoría y voto concurrente del juez Fayt.
[43] Fallos 327:5863, voto concurrente del juez Maqueda.
Citar: elDial DC1EC5
Publicado el: 06/04/2015
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